Legge sulla disabilità, come viene coinvolto il Terzo settore?

Un piano di indagine di grande interesse teorico (e di pari rilevanza pratica), per chi si occupa di diritto del Terzo settore, è dato dalle possibili intersezioni fra quest’ultimo e il percorso di riforma relativo alla condizione giuridica delle persone con disabilità, iniziato con l’approvazione della legge n. 227 del 21 dicembre 2021.

Al momento, si sta ancora lavorando alla stesura dei decreti legislativi. Il fatto che gli schemi della normativa d’attuazione stiano circolando già da qualche tempo consente però di iniziare a riflettere sulla traiettoria seguita dall’iter della riforma.

Lo scorso 11 gennaio è stato oggetto di un’Intesa in sede di Conferenza unificata uno schema di decreto legislativo intitolato “Definizione della condizione di disabilità, della valutazione di base, di accomodamento ragionevole, della valutazione multidimensionale per l’elaborazione e attuazione del progetto di vita individuale personalizzato e partecipato”. Alcune delle disposizioni che hanno trovato spazio al suo interno riguardano anche il ruolo del Terzo settore nel futuro assetto delle politiche per la disabilità e dei relativi servizi ed è a questo specifico aspetto, fra i tanti profili rilevanti dello schema di decreto, che è dedicato questo articolo.

Prima di entrare nel merito, però, sono necessarie alcune considerazioni preliminari, con lo scopo di inquadrare, anche sommariamente, lo schema di dlgs che viene esaminato.

La legge 227/2021, già citata poco sopra, costituisce, di per sé, una delle conseguenze normative del Pnrr. All’interno della componente C2 del Pnrr, infatti, era prevista l’approvazione di una “Legge quadro sulla disabilità”, con lo scopo di realizzare pienamente quanto previsto dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (d’ora in avanti, semplicemente “la Convenzione”), già ratificata e resa esecutiva con la legge 18/2009, seguendo un approccio coerente con il diritto e le politiche dell’Unione europea (e – in particolare – con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione e con la “Strategia europea per i diritti delle persone con disabilità 2021-2030”, adottata dalla Commissione nella primavera del 2021). Si tratta di una premessa indispensabile perché serve a chiarire immediatamente che i decreti di attuazione che si susseguiranno nel prossimo futuro vanno letti avendo ben presente non solo la legge delega, ma anche altri riferimenti normativi, collocati su vari livelli e dotati di una diversa portata.

Lo schema di decreto legislativo

Lo schema di decreto legislativo oggetto dell’Intesa richiamata in apertura ricomprende 38 articoli, ripartiti in quattro capi. Nel primo, trovano spazio norme relative alle “finalità e alle definizioni generali”. Nel secondo, si colloca la disciplina inerente al “Procedimento valutativo di base” e all’“accomodamento ragionevole”. Il terzo capo del documento in esame è dedicato alla “Valutazione multidimensionale e [al] progetto di vita individuale personalizzato e partecipato”. Il quarto capo, infine, contiene le “disposizioni finanziarie, transitorie e finali”. Non sono pochi, all’interno dello schema di decreto, i passaggi che possono suscitare interesse, destare perplessità o essere oggetto di critiche, anche serrate. Come anticipato, non è possibile, in questa sede, proporne un’analisi puntuale; ci limiteremo a evidenziare, in maniera puntuale, il ruolo che il legislatore delegato ha individuato per gli enti del Terzo settore (Ets) all’interno dello schema di decreto.

Enti del Terzo settore: valutazione della condizione di disabilità e accomodamenti ragionevoli

All’interno del I e del IV capo – lo si può anticipare – di Ets non c’è traccia; la nostra analisi deve partire dal II capo, dedicato, come già detto, alle procedure di valutazione e all’accomodamento ragionevole. Si tratta di ambiti molto importanti: le procedure di valutazione per le persone con disabilità e i loro familiari, costituiscono spesso un momento pieno di difficoltà. Ciò per problemi che vanno dalla complessità delle procedure burocratiche, alle ripercussioni che la valutazione può avere sui servizi e alle prestazioni cui si ha accesso, all’effetto stigmatizzante che le procedure in questione possono generare. Lo schema prevede una procedura valutativa di base e ne delinea finalità e procedure (artt. 5-16). È qui che troviamo un primo cenno agli Ets: all’articolo 9, comma IV, si prevede che la procedura valutativa sia affidata a commissioni costituite in seno all’Inps e che esse “siano integrate con un professionista sanitario in rappresentanza, rispettivamente, dell’Associazione nazionale dei mutilati e degli invalidi civili (Anmic), dell’Unione italiana ciechi e degli ipovedenti (Uici), dell’Ente nazionale per la protezione e l’assistenza ai sordomuti (Ens) e dell’Associazione nazionale delle famiglie e delle persone con disabilità intellettiva e disturbi del neurosviluppo (Anffas)”, in ogni occasione in cui le commissioni in questione debbano pronunciarsi sulle specifiche condizioni di disabilità. La disposizione appena riportata ricalca piuttosto fedelmente quanto previsto all’art. 1, comma III, della legge 295/1990. Di seguito, non senza un errore materiale nella redazione del testo, lo schema di decreto legislativo, all’art. 9, comma VIII, prevede alla copertura relativa agli oneri per la partecipazione ai lavori delle commissioni di valutazione del professionista sanitario in rappresentanza delle associazioni.

All’interno del medesimo capo, gli enti associativi vengono citati all’interno di una disposizione, l’art. 17, relativo all’accomodamento ragionevole (intendendo, con quest’ultima locuzione, in linea con quanto previsto dalla Convenzione Onu, “le modifiche e gli adattamenti necessari ed appropriati che non impongano un onere sproporzionato o eccessivo adottati, ove ve ne sia necessità in casi particolari, per garantire alle persone con disabilità il godimento e l’esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali”). L’accomodamento ragionevole non è una novità assoluta nel nostro ordinamento, dal momento che esso, in ambito lavorativo, è previsto a seguito dell’adattamento del diritto italiano a quello dell’Unione europea (e, in particolare, a quanto previsto dalla direttiva 2000/78/CE); ma è una novità l’ampliamento del raggio d’azione dell’istituto al di fuori dei luoghi di lavoro. Merita di essere sottolineato, en passant, come si preveda uno spazio d’azione per le associazioni (e, quindi, anche per alcuni Ets), consentendo loro di rivolgersi al Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità, (anch’esso in via d’istituzione a seguito della l. 227/2021) nei casi in cui si sia avuto un rifiuto di predisporre un accomodamento ragionevole da parte della pubblica amministrazione o di soggetti privati. Ma attenzione: lo schema di decreto legislativo prevede che possano rivolgersi al Garante le associazioni legittimate ad agire ai sensi della legge n. 67 del 1° marzo 2006, il cui elenco è stato riaggiornato in tempi relativamente recenti.

Progetti di vita, Uvm e co-programmazione

Assai interessante – e potenzialmente di grande importanza da un punto di vista concreto – è poi quanto previsto all’interno del capo III, relativo alla “valutazione multidimensionale e al progetto di vita individuale e personalizzato e partecipato”; il progetto di vita, secondo quanto riportato nello schema di decreto legislativo, è diretto “a realizzare gli obiettivi della persona con disabilità per migliorare le condizioni personali e di salute nei diversi ambiti di vita, facilitandone l’inclusione sociale e la partecipazione nei diversi contesti di vita su base d’eguaglianza con gli altri” (art. 18, III comma). Va rilevato come lo schema preveda, all’art. 24, rubricato “Unità di valutazione multidimensionale” (Uvm), che dell’Unità in questione, in vista dell’elaborazione dei progetti di vita, possa far parte – senza oneri per la pubblica amministrazione – anche “un rappresentante di associazione, fondazione, agenzia o altro ente con specifica competenza nella costruzione di progetti di vita anche del terzo settore”. Poco sotto, si legge che entro sei mesi dalla data d’entrata in vigore del decreto legislativo, le regioni, in vista della predisposizione del progetto di vita, programmano e stabiliscono le modalità di riordino e di unificazione all’interno delle Uvm e la rimodulazione delle attività e dei compiti svolti da queste ultime in funzione dell’individuazione degli interventi in materia di non autosufficienza, degli interventi per le persone in condizioni di disabilità gravissima, dell’individuazione delle misure di sostegno ai caregiver, della redazione dei progetti individuali di cui all’art. 14 della legge 328/2000 e dell’individuazione dei servizi, degli interventi e delle prestazioni per il “dopo di noi”(art. 24, IV comma). A rendere interessante quest’azione di riordino, però, è quanto stabilito dal comma 6 dello stesso articolo: il riordino e l’unificazione di cui si è appena fatto cenno “avvengono nel rispetto dei principi di razionalizzazione, efficienza e co-programmazione con gli enti del terzo settore”, oltre che nel rispetto dei livelli essenziali puntualmente previsti e di quanto previsto dall’art. 1, comma 163 della legge n. 234/2021 per le persone non autosufficienti, le cui esigenze vengono prese in carico secondo quanto indicato nel progetto di assistenza individuale integrata (Pai).

Il fatto che venga indicata, quale criterio direttivo della riorganizzazione regionale, la co-programmazione (sic!) con gli Ets potrebbe avere dei risvolti non trascurabili. La riconfigurazione delle Uvm sulla base di una logica co-programmatoria, infatti, potrebbe dare una nuova coloritura al ruolo degli Ets non solo a valle della predisposizione dei progetti di vita delle persone con disabilità, ma anche a monte dell’attività progettuale, facendo emergere, a beneficio dell’amministrazione (di cui – va ricordato – le Uvm sono uno dei bracci operativi), bisogni ed esigenze. Come ha sottolineato la Corte costituzionale, “Gli Ets, in quanto rappresentativi della “società solidale” […] spesso costituiscono sul territorio una rete capillare di vicinanza e solidarietà, sensibile in tempo reale alle esigenze che provengono dal tessuto sociale, e sono quindi in grado di mettere a disposizione dell’ente pubblico sia preziosi dati informativi (altrimenti conseguibili in tempi più lunghi e con costi organizzativi a proprio carico), sia un’importante capacità organizzativa e di intervento”.

Questo è un buon punto di partenza, idealmente, per ricalibrare il ruolo degli Ets nel percorso di garanzia e di rafforzamento dei diritti e delle libertà delle persone con disabilità: il Terzo settore, da tempo, non deve più essere considerato come un mero erogatore di prestazioni, ma merita di essere percepito quale soggetto – a sua volta aperto e inclusivo – che collabora paritariamente con il pubblico in vista della messa a punto di percorsi di vita de-istituzionalizzanti. E in un ambito come quello delle politiche per la disabilità, in cui si sconta, spesso, un radicato deficit informativo e una generale difficoltà nel mettere a fuoco bisogni ed esigenze delle persone con disabilità e dei loro caregivers, il ruolo delle “antenne” del Terzo settore potrebbe rivelarsi davvero fondamentale.

*Cantiere terzo settore di Paolo Addis* – 26 Febbraio 2024